1997:2 Klager på vedtak om spesialundervisning

Sammendrag nivå 1
1Kompendium SUOA 150397 168s+ tillegg Arbeidsrapport om internvurdering av 114 klagesaker 1996. Hovedtrekkene er inntatt i 1997:3 Brosjyre om klagesakbehandling. Analysene her prioriterer klagevedtakene. De er klassifisert, kommentert og kvalitetsvurdert. Saksbehandlerne utfylte et skjema for 50 variabler i 84 av sakene. Kryssvurdering av et fåtall vedtak ble utført. Innledende statistiske analyser illustrert for klagevariabler, inkludert timeprofiler og prognoser. Tekstanalyse innledet for dokumenter fra PPT, kommunen og samlet elevinformasjon. Drøfting og videreføring avbrutt pga. ressursbegrensning.

Sammendrag nivå 2
Evaluering av saksbehandlingen ved Statens utdanningskontor i O/A 1996. Klageregistrering i GSI og ved Statens utdanningskontorer nasjonalt. Kompendium: delanalyser innen en helhetlig ramme. SUOA 150397 168s.
Merk: Utdrag av kompendiet finnes i brosjyre med målgruppe SU-kontorene og KUF (se 1997:3). Delundersøkelse re ulikheter mellom saksbehandlere er referert i 1997:1. NB! Utdraget nedenfor er basert på sammendrag i avsnittene. Kvalitet i analysene varierer. Prosjektleder er ansvarlig for vurderingene.
Våren 1996 iverksatte SUOA v/ avd.leder Rune Dahl internvurding av klagebehandlingen for enkeltvedtak i spesialpedagogisk sektor. Stein Schiøll utførte drøyt ½ årsverk bla. som forlengelse av prosjektarbeid vedr. sakkyndig vurdering.. Delundersøkelsene er innplassert i et helhetlig analysekonsept. Utredningen ble ikke fullført pga. manglende tid og ressurser i etaten. Materialet gir likevel et betydelig grunnlag for drøfting og vurdering av tiltak for en generelt bedre klagebehandling. Det ble laget sammendrag til SUOAs tilstandsrapport 96/97.
Blant hovedavsnitt i kompendiet nevnes her:

2.4.3 DOKUMENTER. TYPER, ANTALL OG SIDETALL (7 sider).
Anonymisert og kopiert 1691 sider for 849 enkelt-dokumenter i 114 grunn- og førskolesaker. 14,8 sider pr. sak og nesten 2 pr. dokument, 23 dokumenttyper fordelt på skolens, PPTs og lokalt saksbehandlings-område. Prosedyrerelevante ord pr. side er lavt og uoversiktlig. Gjeldende IOP sjelden, IOP-skisser for kommende år levert i 70% av sakene, i liten grad "godkjent" av PPT. Få PPT-utredninger, mest eldre. Lokal behandling av klage dokumentert i 62%. Ressurstall og begrunnelser med vedtaksrelevans fra kommunene ufullkomment presentert. Fyldigere dokumentasjon i 13 voksensaker.

3. KLASSIFISERING AV MOMENTER I KLAGEVEDTAKENE (32 s)
Vedtakenes fri tekstdel utenom malformuleringer følger disposjon der partenes klage, PPT og kommune siteres, utdanningskontoret gir vurdering. - Fritekstdelens vurderingsmessige helhet er ofte vanskelig å få tak på. Klagerens utgangspunkt er referert i de fleste sakene, mens PPTs og kommunens premisser mangler i ca. 30% , 16% mangler SUs egne vurderingsargumenter. - Stor forskjell på fyldigheten i tidlig og sent skrevne vedtak. - Selv i fritekstdelen er forekomsten av standardiserte (like/nesten like) formuleringer høy. Klagerne tar i 67% av sakene utgangspunkt i omsøkt timetall, fremfor tilrådd/tildelt.
I 17 førskolesaker er både klagers og PPTs anførsler om barnets behov sitert langt mer utfyllende,

4. KOMMENTARER OG SPØRSMÅL TIL KLAGEVEDTAKENE SOM HELHET (16s)
Subjektive kommentarer fra prosjektleder bl.a:
-Utforming og vurderinger er ganske ryddige. SU kan likevel gi klagevedtakene en form som utnytter deres effektpotensiale som signal bedre. Mer konkrete vurderingsargumenter vil styrke generell grenseoppgang; -Bruk oftere tilbakesending, sanksjoner bla. i form av foreløpig, oppsettende medhold;
-Lokale faglige dissenser bør kreves oppklart; -SU's vurderinger bør relateres til antatt gjeldende kriterier og føringer, etterlyse og bidra til å definerere prinsipielle holdepunkter. -Tilsynelatende legitimering av tynt eller tvilsomt underlag bør unngås.

4.11 KVALITET I VEDTAKENE (2s)
Vedtakene i 110 fs/gr-saker ble subjektivt kvalitetsvurdert av prosjektleder etter en 5-delt skala der resonnement og konkretisering ble vektlagt. Bare 8% av vedtakene fikk litt over middels eller bedre gradering: Kriterier: 0 = saksbehandlers vurdering mangler helt; 1= en vurdering gitt skjematisk som slutning; “mener at, er” + evt. gradering; 2 = her må det foreligge en litt mer utfyllende eller 2 slike slutninger/ “synsinger”; 3 = forsøk på helhetlig og mer utfyllende kommentar, uten konkretisering; 4 og 5 =fordrer forsøk på relatering av kommentar til momenter i sitater, enten det er logisk, konformt med kjente kriterier eller ei; 5 = krever dertil konkretisering, evt. ved prinsipp eller eksempel. Etaten hadde interesse, men ikke tid å kryssvurdere vedtakene etter slike kriterier.
Viktig: Momentene bør i langt større grad være til å forstå for primæradressaten, de foresatte.

5. ORD I KLAGEVEDTAKENE (3s)
Klagevedtakene er stort sett utformet på 1½ side, der standardformuleringer utgjør hoveddelen. Før sommerferien er det brukt færre ord. Betydelig forskjell i antall ord brukt av saksbehandlerne.

6. KLAGESKJEMA (13 s)
En sides skjema ble utfylt for 84 før- og grunnskolesaker, noe ufullstendig pga. arbeidssituasjonen. 50 vurderingsfaktorer omfattet reg.formalia (9), vansker (13), vurdering av komm. argum. for likeverd (11), tilleggsinfo i enkeltsakene (9), kvalitet i enkeltsakene (8). Spesielle lærevansker og sos-em. vansker er de største behovskategoriene i materialet. Bare 6% av dokumentene generelt vurderes å ha "høy" kvalitet. God kvalitet i dok., særlig for IOP og vedtak reduserer medhold og timetillegg. 39% av avgjørelsene finnes lette, men variasjon fra 21 til 77%. Intensjonene ble ikke oppfylt, men slik registrering anbefales som generelt god rutine.

7. ULIKHETER MELLOM SAKSBEHANDLERE (28s)
Se ref. i 1997:1

8. STATISTISKE ANALYSER:
KLAGEVARIABLER I GSI (15s), UTDANNINGSKONTORENES KLAGESTATISTIKK (11s)
Evaluering av klagebehandlingen ved ett SU-kontor bør i noen grad vise hvor denne står i et helhetsbilde. Tallene for GSI og fra SU-kontorene er tildels lite sammenlignbare og uryddige. Påvisninger og anbefalinger i FUG/KUFs klagesakprosjekt 1994 bekreftes. Flere konkrete forslag fremlegges vedr. kvalitetssikring av foreliggende og fremtidige data. De vil også styrke rettssikring. De vanligste impulser som utløser klager bør identifiseres. GSI-satsingen fortjener at det gjennomføres statistisk analyse av klager i forhold til alle kjente ressursvariabler. Prognostisk potensiale bør utnyttes.

8.3 TIMEPROFILER (4s)
I dette avsnittet illustreres det hvorledes enkle “normalkurver” for klagesaksinformasjon fra Statens utdanningskontorer kan identifisere avvik. Disse kan sette saksbehandler på sporet av faktorer i sakene som bør undersøkes og begrunnes særskilt.

8.4. PROGNOSER (2s)
Prognoser basert på GSI-og kommunevariabler kan gi klageinstansen referanser for “rimelig” antall klager ut fra likeverdig ressursfordeling. I Akershus øker klager noe med fler assistenter pr. elev, fler elever pr. klasse, med fler elevtimer pr. elev og med dårlig kommuneøkonomi. Klageantall kan forutsies i dette utvalget med brukbar sikkerhet (opptil R=.81).

9.1. PPTs DOKUMENTASJON I KLAGESAKER (5s)
Formalia og overskrifter er analysert for 107 aktuelt gyldige dokumenter fra PPT. Av disse var 19% produsert før prosedyreåret, 55% i jan/mars med hovedtyngde etter 1.2., og 20% hadde senere dato. De hadde mangler i merkantile formalia som adressat, underskrift og vedlegg. Knapt 2/3 av skoler og foresatte får kopi, og bare 16% av dok. var fortrolighetsstemplet. Dette viser fortsatt stor avstand fra antatte mål. Overskriftene varierer svært mye. Over 40 formuleringsvarianter er i bruk, med basistyper som “sakkyndig vurdering” (18%) og “sakkyndig uttalelse” (51%).

9.2 SØKNADER (8s)
Søknadenes rolle er underprioritert, har lav kvalitet, og mangler ofte i dokumentasjonen. Klageren tar oftest utgangspunkt i omsøkt timetall. Skolen står i praksis for innholdet i søknadene; ikke bra at bare ca. 50% har rektors signatur. Svakt innsyn i organiserings-tettheten; presis utlegning av timer inneværende år bare i ca. 20% av sakene. Søknadenes status er trolig kommet noe i skyggen av PPTs legitimering. Det er grunn til å stille spørsmål ved om dette er heldig. Skolens profesjonalitet og ansvar bør komme sikrere og bedre frem.

9.3 KOMMUNALE VEDTAK (2s)
Argumentasjonen i kommunale vedtak er et av de viktigste vurderingsmomenter ved klagebehandling. Dokumentasjonen av disse var dårlig dekket, og for lite til systematisk analyse. De er oftest av generell, summarisk natur, gjeldende for hele det lokale enkeltvedtaksvolumet. SUOA er ganske klar når det gjelder tilrettevisning i enkelte forhold her. I for stor grad vises til og skinnlegitimeres en kommunal likeverdsargumentasjon som til dels ikke finnes. Til dels fremtrer et bilde av påstander fremfor påvisning. I kopierte saker finner vi ingen klager som har fått delvis medhold lokalt.

11. DRØFTING
Deler av evalueringen ble i prosessen lagt frem suksessivt for avdelingen og lederen der.
Det ble registrert
- generelt positiv holdning til at det gjøres et arbeid av denne karakter vedr. klagebehandlingen
- generelt positiv holdning til utøvelsen av evalueringsarbeidet og i alle kontakter
- lite overskudd til å gå igjennom materialet, synspunkter og forslag
- få merknader og kritiske kommentarer ut over det som allerede ledsager fremstillingen.
- at saksbehandlerne har gode forutsetninger for å ta fatt i drøfting med fordypningskarakter, men ikke ser det avklart at dette skal prioriteres. Da må det evt. tas en overordnet beslutning, med gitte rammer og forskyving vs. andre oppgaver.

12. ANBEFALINGER (3s)
12.4.1: Registrering av elevens reelle tilgang på voksentid.
Dette var et av flere forslag fra prosjektleder, for i større grad å gi sammenlignbart vurderingsgrunnlag av likeverd på tvers av ulike organiseringsformer. Det ble foreslått et enkelt skjema for kommunal utfylling i alle klagesaker og et lite, stratifisert utvalg med lokale enkeltvedtak. Modell bl.a. etter SD/Rattsø ”personminutter”.
Forslaget ble lagt på is etter kapasitetsvurdering.

13. GODE EKSEMPLER. (FORNYET KVALITETSVURDERING). (3s)
Saksbehandlerne fant at bare 33 av 544 dokumenter hadde spesielt høy kvalitet (6.5.2). Vi anbefalte at alle saksbehandlere skulle kvalitetsgradere 13 gode rapporter og 7 gode IOP på 3-delt skala. Tanken var at de beste 2-3 i hver kategori kunne stiliseres og sendes ut som positive eksempler.
Også dette forslaget ble lagt på is etter kapasitetsvurdering.

TILLEGG (produsert 120497)
9.4 DOKUMENTANALYSE; REGISTRERING AV STANDARDISERT ELEVINFORMASJON I KLAGESAKER 1996
9.4.0.2 Sammendrag
I mangel av kriterier er det ikke kjent hvilken informasjon klagesaksbehandlerne søker etter og vektlegger. “Noe“ må utvilsomt gjelde eleven. Skjønnet som utøves ved klagevurdering kan styrkes dersom den underliggende informasjonen presiseres og gis former for vekting. I forf.s FOU-prosjekter “Referansekasus” og “Kasuskartotek” er det utviklet modeller for standardbeskrivelser. Sakkyndiges preferanser i valg av informasjon ved omfangsvurdering vises ved flervalg og simulert prosess. Metodene kan anvendes også ved evaluering av klagesaksdokumentasjon. 10 graderte variabler med elevinformasjon ble forsøkt registrert fra dokumentene for 114 klage-saker. Skåringen krevde imidlertid stor grad av subjektiv vurdering, og etterlot meget ufullstendige og usikre data. Grad av vanske streifes fra PPT + skolen bare i knapt 30% av sakene, og kunne overhodet ikke antas i 40%. Dette er vesentlige påvisninger i evalueringen. Elevens vansker og behov antas å ha grunnleggende betydning for omfang av enkeltvedtakstimer. Hoved- og tilleggsvansker bør derfor kunne oppgis rimelig presist. Skåringen viser imidlertid tendens til bare ca. 50% lokal enighet om vanskebetegnelser. Det betyr at dokumentasjonen gir klageinstansen et meget utilfredsstillende inntrykk av elevens problem. Lokal skole har som regel og PPT delvis et meningsfylt bilde av dette. O/A’s kriterieoppsett fra ‘89 anga faglig og sosial retardasjon på ca 2½ år som enkeltvedtaks-grense. Hverken disse elevstatusfaktorer eller læringskapasitet (evner) sees presist dokumentert i noen sak, og de kan skjønnsmessig avledes i bare halvparten. Avvik beskrives oftest inn mot normalområdet. Bare i ca. 15% av sakene angis det som “stort” eller i en form som berettiger skåring av -2½ år eller mer. Avvik rapporteres proporsjonalt med alder bare frem til 9 år. Det er derfor på høy tid at status for profesjonell bruk og rapportering av disse kriterievariablene evalueres Elevenes fremgang, måloppnåelse, motivasjon og behovsprofil inngikk i skåringen. De er funksjonsrelaterte faktorer med antatt relevans for enkeltvedtaksomfang, og skal kunne finnes i rapporter og IOP. Informasjon om disse manglet helt i ca. 50% av sakene. Skolene har trolig svært forskjellige referanserammer når grad uttrykkes her. I tillegg ble det gjort forsøk på å skåre dokumentasjon vedr. idelle variabler som elevens styrke, sentrale momenter i utredninger og mål for IOP-satsing. Det innebar store vansker og måtte utgå. Dersom klageinstansens skjønnsutøvelse skal være faglig-etisk forsvarlig, synes det påkrevd å utvikle en minste standard for elevinformasjon. Det foreslås at skolene oppgir og PPT gjennomgår en registrering av dette som tilleggsdata for alle klagesaker til SUOA 1997. Begrenset bearbeiding er utført selv om registrerte data er utilfredsstillende. Det påvises meget forskjellig gjennomsnittlig vedtatt timetall for de enkelte vansketypene. Elevfaktorene samsvarer lavt med vedtatt timeomfang, men kan predikere dette på et moderat nivå. Avvik mellom tildeling og prognoser kan indikere saker klageinstansen bør vurdere grundigere.